Impacto de medidas sanitarias sobre exportaciones de carne bovina del MERCOSUR

Un trabajo elaborado por Juan Labraga en el marco de BID-INTAL y Red Sudamericana de Economía Aplicada/Red Sur, estudia el impacto de nuevas medidas sanitarias y técnicas, sobre las exportaciones de carne bovina de los socios fundadores del Mercosur, con destino a los países desarrollados. Esto a pesar de que la suscripción de acuerdos comerciales regionales y la apertura unilateral de las economías han llevado a una reducción significativa de las barreras arancelarias.

La nota técnica, de la cual se reproducen algunos fragmentos, analiza el impacto de tres de estas medidas sobre las exportaciones de carne bovina de países como Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay: la Fiebre Aftosa, la Encefalopatía Espongiforme bovina, popularmente conocida como “vaca loca”, y la prohibición por parte de UE de la importación de carne producida con ganado alimentado con hormonas promotoras del crecimiento.

Uno de los principales hallazgos del autor, se hace presente en la corroboración de que la FA (Fiebre Aftosa) tiene una asociación negativa y significativa sobre las exportaciones.

Finalmente, se muestra la importancia de incorporar servicios de información a los efectos de superar las asimetrías que explican la racionalidad de la existencia de los estándares sanitarios y se presenta una estimación de efectos e implicancias para el desarrollo de políticas públicas relacionadas al tema. A continuación, reproducimos algunos fragmentos.

Introducción

En los últimos años, los países desarrollados con el argumento de proteger la salud y la vida humana y animal, han establecido nuevas y más exigentes medidas sanitarias. Las empresas exportadoras que cumplen con estas nuevas regulaciones se aseguran el acceso a los mercados de los países desarrollados y quienes no las cumplen quedan afuera de dichos mercados. En este trabajo se presenta una metodología que permite cuantificar el impacto comercial de estas medidas sanitarias (técnica de estimación Poisson de cuasi-máxima-verosimilitud (PPML).

Posteriormente, se aplica la metodología propuesta a los efectos de cuantificar los impactos sobre las exportaciones del MERCOSUR de una medida sanitaria relativamente nueva, la prohibición por parte de la Unión Europea de la importación de carne bovina obtenida de ganado que ha sido alimentado con hormonas promotoras del crecimiento (medida aplicada plenamente a partir de 1989), y de un estándar sanitario clásico: el reconocimiento del status sanitario en materia de Fiebre Aftosa (FMD, por su sigla en inglés). Contrariamente a lo que sería esperable, dado que los países del MERCOSUR nunca han producido carne con animales tratados con hormonas estimulantes del crecimiento, se encuentra un efecto negativo y significativo del nuevo estándar de la Unión Europea sobre las exportaciones del MERCOSUR. Sin embargo, cuando el impacto se mide únicamente para la carne deshuesada, aproximación utilizada en este trabajo para medir el impacto sobre la carne de calidad, se encuentra un efecto positivo y significativo.

Por otra parte, en materia de comercio agrícola es ampliamente conocido el hecho de que el reconocimiento de la condición de un país como libre de cierta enfermedad por parte de un país importador no es únicamente un problema técnico (sanitario) ni un proceso automático. Mientras que un país pierde su status de libre de determinada enfermedad tan pronto como se detecta un brote de la misma, la recuperación de ese status es un proceso lento, con muchas etapas políticas y que puede insumir varios meses y/o años.

En las últimas décadas se ha asistido a un proceso gradual pero constante de reducción de los componentes “tradicionales” de los costos de comercio. La negociación en el ámbito multilateral, la suscripción de acuerdos comerciales regionales y la apertura unilateral de las economías han llevado a una reducción significativa de las barreras arancelarias. Este proceso también se observa entre los componentes “no tradicionales” de los costos de comercio. A modo de ejemplo, se puede citar la mayor contenerización de la carga, los tamaños más grandes de los buques y el aumento de la competencia entre compañías navieras como elementos que han determinado una importante reducción de los costos de transporte.

Adicionalmente, las nuevas tecnologías de la información y la comunicación han permitido reducir drásticamente otros componentes no tradicionales de los costos de comercio como son las barreras de información y los costos de coordinar tareas a distancia (Baldwin, 2011).

Todas estas tendencias han re-direccionado el foco de atención hacia los efectos de otros componentes de los costos de comercio como son los requisitos técnicos, las medidas sanitarias y fitosanitarias o los estándares privados. Por sus objetivos explícitos e implícitos, características y diseño, estos componentes tienen efectos comerciales diferentes a los de los aranceles, las prohibiciones o las restricciones cuantitativas. Por un lado, pueden diseñarse y utilizarse con un fin restrictivo clásico, discriminando arbitrariamente al bien importado con respecto a la producción nacional/regional. Por otro lado, pueden otorgar mayor información (garantías) al consumidor sobre las características, formas de producción y propiedades del producto, lo que elevaría la demanda por productos de proveedores que cumplan dichas reglas, estándares y/o requisitos.

A través del cumplimiento de un estándar, también se podría lograr la diferenciación de un producto que de otro modo sería un commodity. Resulta oportuno distinguir dos etapas en materia del cumplimiento de las medidas sanitarias. Una primera etapa refiere al cumplimiento técnico del estándar, mientras que la segunda etapa consiste en poder acreditar y/o demostrar el cumplimiento del mismo, con lo que el proceso de certificación tiene costos de implementación.

El efecto comercial específico de una norma sanitaria concreta sobre los flujos comerciales pasa a ser básicamente una cuestión empírica. Si los costos de implementación tienen efectos negativos sobre las exportaciones, al menos para los países en desarrollo, entonces vale la pena utilizar las instituciones o mecanismos para reducirlos.

Teniendo en cuenta la posibilidad de este efecto dual de las medidas sanitarias sobre el comercio internacional, en la última ronda de negociaciones concluidas en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (1994) se establecieron disciplinas específicas en materia de Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), para que las medidas no se apliquen en forma tal que constituyan un medio de discriminación arbitrario o injustificado entre los países en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta del comercio internacional, según un fragmento del Acuerdo sobre OTC citado por el investigador.

El acuerdo permite a los países a adoptar medidas sanitarias si: 1) la medida se basa en la evidencia científica y 2) no discrimina arbitrariamente entre los países importadores. Como se muestra más adelante en este documento, el primer punto es el núcleo de la disputa entre Estados Unidos (EEUU) y la Unión Europea (UE), mientras que el cumplimiento del segundo punto posiblemente sea fuente del potencial impacto sobre las exportaciones del MERCOSUR. Antes de la aprobación del nuevo estándar, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay no tienen que demostrar que no utilizan hormonas promotoras del crecimiento en la alimentación de su ganado. Luego de la vigencia de la medida, es obligatorio para todos los países (NMF) acreditar y probar el status a los efectos de vender carne bovina a la UE. Por lo tanto, no alcanza con estar libre de una enfermedad (o no utilizar determinado método de producción), también es necesario poder acreditarlo.

El trabajo del BID/ INTAL contribuye a la literatura sobre los efectos de las normas sanitarias y armonización de las medidas sanitarias de al menos tres maneras. En primer lugar, demostrando que los efectos del status sanitario tiene un impacto asimétrico sobre las exportaciones del país. Mientras que la pérdida del status producto de un brote ocurre tan pronto como se detecta el primer brote, la recuperación del status es un proceso lento y largo.
 

Exportaciones de carne bovina

 Anualmente, la Organización de las Naciones Unidas presenta informes sectoriales sobre los principales países exportadores de cada producto. El informe 2014 muestra que de los quince mayores exportadores mundiales de carne bovina cuatro son países de América del Sur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En el Gráfico 1 se presenta la evolución de las exportaciones totales de carne bovina de los cuatro países para el período 1983-2013. Se observa que se pasó de exportar casi US$ 700 millones en 1983 a más de US$ 8.300 millones en 2013.

También se registran cambios importantes en la participación por país. En los años ochenta y noventa Argentina era el principal exportador, seguido por Uruguay y Brasil, quienes se alternaban el segundo puesto. A comienzos del actual siglo se inicia un proceso que consolida a Brasil como el principal exportador regional. A su vez, desde 2005 aparece Paraguay como un actor relevante. De hecho, en 2013, Paraguay y Argentina exportan prácticamente el mismo valor.

Gráfico 1. Evolución de las exportaciones de carne del MERCOSUR, período 1983-2013. Créditos: http://www.mercosurabc.com.ar/ con datos de COMTRADE.

El surgimiento de Brasil y Paraguay como exportadores de carne bovina de calidad también se puede apreciar analizando las condiciones de acceso a los mercados más exigentes. Mientras que en los ochenta únicamente Uruguay y Argentina tenían asignado cupo para ingresar a la UE con productos cárnicos de alta calidad, actualmente los cuatro países tienen acceso a la cuota Hilton (Brasil desde 1994 y Paraguay desde 2002). A modo de ejemplo, la Resolución N° 593/2013 de la Comisión Europea (CE), que proporciona las condiciones actuales para la administración de un contingente arancelario para la carne bovina de alta calidad (Cuota Hilton), establece un arancel ad valorem del 20% y asigna 29.500 toneladas para Argentina, 6.300 toneladas para Uruguay, 10.000 toneladas para Brasil y 1.000 toneladas para Paraguay.

En el caso de Estados Unidos las condiciones de acceso al mercado son similares, con la excepción de que Paraguay todavía se excluye de la cuota. Estos contingentes arancelarios están disponibles para su uso por los países, siempre que se cumpla con una serie de normas detalladas entre las que se incluyen: todos los requisitos establecidos en el sistema de licencias de importación o exportación, certificados de status sanitario y otros requisitos formales. Por lo tanto, tener asignada cuota es una condición necesaria pero en ningún caso suficiente para tener acceso efectivo al mercado.

El Gráfico 2 muestra que en el siglo XX la UE fue el principal destino de la carne bovina exportada por los países del MERCOSUR. Los países de la UE han comprado en ese período entre el 42% (1998-2002) y el 54% (1988-1992) del valor total exportado. La segunda región de importancia fue América Latina. Este patrón cambió a principios del siglo XXI.

Hoy en día, Asia es el mercado de destino más importante y da cuenta del 26% de las exportaciones del bloque, seguido de Europa del Este y América Latina (ambos con casi el 23%). El gráfico también muestra que la participación más alta de mercado alcanzada por América del Norte se alcanzó durante el período 2003-2007, cuando el 9% de las exportaciones fueron adquiridos por ese mercado.

Entre 1983 y 2013 muchas cosas han cambiado en el mercado internacional de la carne bovina. Algunas nuevas medidas sanitarias fueron introducidas por parte de los países importadores y también las medidas más tradicionales se volvieron más estrictas producto de la adición de nuevas exigencias y requisitos.

Gráfico 2. Exportaciones del MERCOSUR según región de destino. En porcentaje. Créditos: http://www.mercosurabc.com.ar/ con datos de COMTRADE.

En primer lugar, a pesar de que la enfermedad de la fiebre aftosa (FA) se conoce desde hace cientos de años, en los años noventa la enfermedad fue controlada y erradicada a lo largo de toda la UE. Esto se logró como resultado de la aplicación de programas de vacunación sistemática, por lo que en la década de los 90 la UE se convirtió en una región libre de fiebre aftosa. Después de este éxito, la vacunación se suspendió en la UE. A raíz de estos episodios de la UE y de los EEUU, donde la fiebre aftosa no se ha detectado desde 1929, las medidas sanitarias establecidas se han vuelto más exigentes no permitiendo la introducción de carne procedente de países que no estuvieran libres de fiebre aftosa. Algunos países flexibilizaron sus exigencias y aceptan productos de países que ostentan la condición de libre de fiebre aftosa con vacunación.

La FA no ha sido erradicada de los países del MERCOSUR. Si además se tiene en cuenta que en buena parte del período objeto de análisis ha sido una enfermedad endémica en la región, es esperable un impacto negativo de estas medidas más exigentes sobre las exportaciones de carne.

Por otra parte, en 1986 el Reino Unido fue diagnosticado por primera vez con la enfermedad de la EEB, comúnmente conocida como "enfermedad de la vaca loca".

Desde entonces, un nuevo estándar sanitario se ha incorporado a las exportaciones de carne bovina. Dado que los países del MERCOSUR están libres de encefalopatía espongiforme bovina, sería esperable un impacto positivo de la aparición de esta nueva norma sobre las exportaciones de carne.

Por último, en 1989 la UE comenzó a aplicar plenamente la prohibición de la importación de carne y productos cárnicos producidos con ganado que había sido tratado con hormonas promotoras del crecimiento. En ese momento ese método de producción era utilizado básicamente por los Estados Unidos y Canadá. Dado que los países del MERCOSUR nunca habían empleado esta técnica de producción, la introducción de la prohibición debería haber disminuido la competencia que enfrentan los productos del MERCOSUR en el mercado de la UE. En respuesta a la prohibición, los EE.UU. impusieron aranceles de 100% sobre algunos productos alimenticios de la UE, incluyendo la carne bovina. Esta represalia se mantuvo en vigor hasta 1996, pero en 1999 la medida fue re-establecida. Por último, en 2009 se llegó a un acuerdo entre la UE y EE.UU. para resolver la controversia y se firmó un memorando de entendimiento.

En la actualidad, la UE ha concedido acceso a los mercados para las exportaciones estadounidenses de carne de vacuno libre de la utilización de promotores del crecimiento. Como contrapartida, los Estados Unidos han suspendido la aplicación de los derechos más elevados para los productos alimenticios importados de la UE.

En resumen, una nueva y más estricta norma ha sido impuesta sobre el método de producción del insumo para producir carne bovina. Para estimar los efectos comerciales de todas estas modificaciones en materia de estándares sanitarios resulta de interés seleccionar medidas que afecten tanto a los países de origen como a los mercados de destino. Es decir, es relevante estudiar los efectos de medidas que afectan las condiciones de acceso de los principales competidores a los mercados de más alta exigencia en materia de calidad. Es por este motivo que se optó por estudiar las tres medidas reseñadas.

Conclusiones e implicancias de políticas públicas

En el presente artículo se propuso un abordaje econométrico con el objetivo de cuantificar el impacto de los estándares sanitarios sobre las exportaciones de carne bovina de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay para el período 1983-2013. A su vez, se buscó relevar el efecto de tres tipos de medidas: medidas que afectan a los mercados de origen, medidas que afectan a los mercados de destino y medidas que afectan a los principales competidores en terceros mercados.

El modelo presentado se utilizó para estimar los efectos comerciales de la Fiebre Aftosa (FA), la Encefalopatía Espongiforme bovina (EEB) y la prohibición por parte de UE de la importación de carne producida con ganado alimentado con hormonas promotoras del crecimiento (UE_EEUU_dispute). Esta selección permite tener una medida que afecta únicamente a los mercados de origen (FA), otra que afecta a los mercados de destino (EEB) y otra que afecta directamente la competencia en terceros mercados (UE_EEUU_dispute). En materia de Fiebre Aftosa (FA), enfermedad que los principales mercados de destino tienen erradicada, se encontró una significativa asociación negativa con las exportaciones de carne bovina. La FA fue endémica en la década de los ochenta en la región y se logró controlar en los noventa, pero en arriesgadas decisiones unilaterales, Argentina y Uruguay dejaron de vacunar a mediados de los 90, y llegaron a perder el status sanitario de países libres de FA.

Las políticas sanitarias para tratar los brotes y eventuales epidemias deben seguir una estrategia de coordinación y cooperación regional. Las cuestiones sanitarias no respetan fronteras políticas y la falta de coordinación regional en la materia puede llevar a un país a grandes costos desde el punto de vista económico por la pérdida del status sanitario. Más allá de la independencia técnica de los servicios sanitarios de los distintos países, la coordinación de la estrategia a seguir en materia sanitaria es condición necesaria para lograr y mantener un status sanitario determinado. En segundo lugar, se estudió el efecto de la EEB, popularmente conocida como “vaca loca”, y no se encontró ninguna evidencia significativa sobre el impacto de esta enfermedad en las exportaciones regionales. Finalmente, resulta interesante detenerse a analizar el caso de la controversia entre la UE y EEUU en materia de exportaciones de carne bovina. A priori, se esperaba que esta medida tuviera un efecto positivo sobre las exportaciones de carne de la región debido a la disminución de la competencia en EEUU y la UE y dado que los países del MERCOSUR no utilizan la técnica de producir carne con ganado que ha sido alimentado con hormonas promotoras del crecimiento. Sin embargo, se obtuvo una asociación negativa entre las exportaciones y la controversia EEUU-UE.

Adicionalmente, cuando se analiza el efecto de la controversia UE-EEUU exclusivamente para la carne de calidad, carne sin hueso y con acceso a la cuota, se encuentra un significativo y robusto efecto positivo de la medida. Es decir, una vez que el producto está certificado como “de calidad”, diferenciado, los países se benefician producto de la disminución de la competencia. El efecto de una misma medida, en este caso la controversia UE-EEUU, difiere incluso entre los productores de un mismo país dependiendo si venden el producto de calidad o el commodity. Por tanto, promover políticas públicas que garanticen la calidad del producto permite diferenciar el producto y colocarlo en segmentos de mercado de otra manera inaccesibles.

Otra conclusión relevante es que, al menos para el caso de la FA y su efecto sobre los países del MERCOSUR, parece demostrarse que hay un efecto negativo significativo adicional, dado por la asimetría referente a que el acceso a los mercados se pierde en días y se recupera de forma lenta. Los presentes resultados deberían ser contrastados con una especificación que tenga en cuenta a todos los productores relevantes de carne bovina con el objeto de determinar robustamente los efectos generales de estos estándares sanitarios, así como controlar todos los posibles efectos de terceros mercados recurriendo a un enfoque de equilibrio general.