Fondos regionales para modernizar la infraestructura en América Latina

Buenos Aires, 22 de septiembre de 2014.- Cambiar el rumbo que la mayoría de los países de América Latina han tenido a lo largo del siglo XX, de proveedor de materias primas y bienes basados en recursos naturales, requiere de expertise técnica y profesional, con matrices insumo-producto regionales, pero por sobre todo, de una profunda voluntad política. Traducida en acuerdos apoyados con fondos específicos; estructurales y para los encadenamientos productivos que pongan en el centro de la agenda el desarrollo allende las fronteras.

El primer decenio del siglo XXI ha contado con nuevas oportunidades para la región latinoamericana en el plano económico, principalmente producto de las exportaciones de commodities que han experimentado una inusitada alza en los precios internacionales así como una mayor demanda por parte de Estados Unidos y de las emergentes economías asiáticas, particularmente de China. América Latina y el Caribe transitan hoy en día “un proceso compartido de cambio de época que los ha llevado a plantearse el límite del desarrollo y el desarrollo que pretenden” (CEPAL, La Hora de la Igualdad, 2010). Pese a que las balanzas comerciales de la mayoría de los países han sido favorables por el incremento de los volúmenes exportables, no siempre se ha traducido en ahorro doméstico y en consiguientes flujos de inversión para la ampliación o modernización de la infraestructura existente. Así, si el auge exportador significó oxígeno para las balanzas de pago, simultáneamente implicó una asfixia para sectores como el de la energía y el transporte, conllevando a lo que algunos autores han definido como “estrés de infraestructura”.

Dicho estrés ha sido producto del aumento de los volúmenes exportables pero también se ha debido a “la detención de la expansión y mejora en la infraestructura de transporte en América Latina, [por lo que ambos factores] han acelerado la aparición de cuellos de botella e insuficiencias estructurales. Tal divergencia entre oferta y demanda, en un marco en que la primera crece por intervalos y en forma directa (…) mientras que la segunda es mucho más volátil y puede crecer de un momento a otro en forma explosiva, hace que la solución de los problemas de la insuficiencia sea lenta” (Sánchez, Ricardo y Wilmsmeier, Gordon, Provisión de infraestructura de transporte en América Latina: experiencia reciente y problemas observados, s/d). De este modo, la escasa o casi nula inversión privada –y su carácter irregular- han hecho que los servicios de infraestructura actuales queden rezagados, acentuando las dificultades para avanzar en transformaciones productivas que den un salto a un gran proceso industrializador.

Al indagar sobre las causas de esta problemática, se encuentra que los gobiernos no han podido diseñar instrumentos atractivos o brindar las garantías necesarias para que estos flujos de capital se tradujeran en una ampliación o mejora de las condiciones materiales. Desde la perspectiva del economista Gabriel Palma se demostraría así la falta de “capacidad [por parte del Estado] para disciplinar a las elites capitalistas” (“El Estado tiene que disciplinar”, Página 12, 14 de julio de 2011), es decir, procurar que parte del margen de ganancia sea reinvertido, lo que históricamente se ha conjugado con obras poco planificadas.

Ante el ejercicio endeble de las capacidades estatales o de una gobernanza débil, es posible que algunos gobiernos logren alcanzar un margen de acción más efectivo si alinean y coordinan sus acciones con otros para apostar a la construcción de mercados que se vuelvan más atractivos por sus rendimientos de escala (UNASUR representa 398 millones de consumidores, es decir, el 5,7% de la población mundial), a la búsqueda de complementariedades productivas, a la integración de cadenas globales y regionales de valor y al afianzamiento de lazos comerciales. Todos estos son objetivos que requieren de una inversión previa y de políticas planificadas que pueden ser reunidas en el marco de la integración regional, cambiando el paradigma de toma de decisiones de carácter fragmentario o segmentado. Por ello, para la modernización de la infraestructura latinoamericana resulta importante la conformación de fondos por medio de cuotas contribuidas por cada Estado-parte y que su ejecución sea planificada y esté en sintonía con una agenda regional de desarrollo industrial y productivo.

Las brechas productivas tienen su correlato territorial (CEPAL, La Hora de la Igualdad, 2010) por lo que avanzar hacia una convergencia productiva implica cerrar estas brechas con las economías más competitivas, pero también reducir la heterogeneidad estructural interna en cada uno de los países y en las fronteras con las condiciones características de cada uno de sus vecinos.

Frente a las brechas territoriales que existen en las capacidades productivas, los niveles de ingreso y la intensidad de las carencias básicas en determinadas regiones, los fondos de cohesión social pueden nivelar el campo de juego entre las distintas unidades (CEPAL, La Hora de la Igualdad, 2010). Redistribuir en pro de una mayor igualdad de oportunidades y derechos es parte del papel del Estado (CEPAL, La Hora de la Igualdad, 2010) pero también lo es del proceso de los procesos de integración regional a partir de la creación de fondos estructurales específicos destinados a generar convergencias y reducir las asimetrías territoriales entre los Estados-nación y al interior de los mismos.

En este sentido, es destacable la consolidación de diversos proyectos orientados hacia la concreción de obras de infraestructura para mejorar la competitividad y fomentar un crecimiento sustentable. Entre ellos puede mencionarse la conformación de fondos de carácter productivo o estructural como el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) o la creación de la Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), que implica el establecimiento de una agenda común de proyectos, buscando captar las potencialidades de todos los Estados y velar por la equidad intra-regional. La IIRSA podría ser un claro ejemplo del esfuerzo regional por construir “convergencia en la diversidad”.

La conformación de fondos con estas características presenta, al menos, tres ventajas adicionales que aquí se identifican. Por un lado, gobernar con mayor autonomía, esto es, prescindir del financiamiento externo vía organismos multilaterales de crédito o el acceso a onerosas tasas de los mercados internacionales de capital que implican el condicionamiento de definiciones técnicas en el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas o incluso el debilitamiento de la capacidad de decisión en aspectos políticos como puede ser la ejecución de las partidas presupuestarias. Por otro, promover la equidad intrarregional al fomentar que los socios menores aporten cuotas más reducidas pero sean quienes más se beneficien de las obras a ejecutar, mientras que los socios mayores sean los que realicen las mayores contribuciones. Por último, ampliar el espectro de actores involucrados –esto es, gobiernos cuyos aprendizajes son heterogéneos y con diferentes culturas administrativas y organizacionales– puede, una vez alcanzado los consensos y haberlos materializado en un acuerdo, fomentar prácticas tendientes a institucionalizar la planificación. De esta manera se busca revertir el cercenamiento de la autonomía o del margen de acción, la concentración de recursos y la interrupción de proyectos, pues sus efectos son contrarios a una modernización integral de la infraestructura a nivel regional, afectando nuevamente la consolidación de un proceso de integración.

Estas externalidades positivas, inherentes a la conformación de los fondos regionales, pueden verse potenciadas a través del diseño e implementación de políticas regionales que presenten las siguientes características en el orden institucional, organizativo y metodológico.

En la esfera institucional, se requiere previamente de una planificación que sea bien comunicada y difundida entre los actores involucrados en cada nivel programando la aplicación y uso de fondos destinados a la obra pública y estipulando los montos a liberar en cada período de ejecución; la modalidad sería análoga a lo que se conoce como un plan plurianual de inversiones. De esta forma se pretende revertir el carácter focalizado, fragmentado, espontáneo y segmentado de la ejecución de obras en la región. A su vez, los avances en el plano institucional deberían contemplar la materialización de acuerdos y el establecimiento de un marco normativo que aplique penalidades o sanciones a los Estados-parte que constituyan un obstáculo para la concreción de obras supeditadas a las políticas de gobierno y por tanto altamente dependiente de los cambios presidenciales y las consiguientes modificaciones de voluntades.

Entre los aspectos de índole organizativa, puede mencionarse la necesidad de coordinar acciones y articular decisiones, a fin de que aquellas inversiones públicas destinadas a infraestructura que no sean ejecutadas a nivel regional sino a diferentes instancias nacionales y sub-nacionales, estén en consonancia y contribuyan a la consolidación de las cadenas productivas a apuntalar a nivel subcontinental; en este sentido, juegan un rol clave los ministerios de Economía y de Planificación de cada Estado, pero también las redes internacionales de ciudades y municipios.

Finalmente, en cuanto a los aspectos metodológicos, se destaca la importancia de la conformación de una agenda de estudios dirigida al desarrollo de la investigación aplicada y la evaluación de impacto para medir los alcances de las inversiones, analizando la costo-efectividad y la conveniencia de destinar flujos de capital en proyectos similares en otras partes de la región. Para ello es necesario previamente el diseño de estudios de medición así como de un esquema integral de monitoreo y supervisión para el acompañamiento y la rápida detección de conflictos.

La conformación y puesta en marcha del FOCEM o de la IIRSA son un paso importante para la especialización productiva. Las economías deben continuar buscando las complementariedades no sólo en los productos finales sino también a lo largo de las cadenas de valor, de modo tal de reducir el déficit comercial que la región mantiene con las principales potencias económicas. Conformar los circuitos productivos por medio de la especialización es una apuesta a evitar recaer en los conocidos problemas de restricción externa que han agobiado a los Estados latinoamericanos desde su incipiente industrialización. De lograr esto, los países podrían asegurar firmes cimientos para el próximo escalón que es, además de una integración de la infraestructura, una auténtica integración comercial. Esto implica no reproducir a menor escala la dicotómica lógica centro-periferia, sino más bien apostar por una equidad que posibilite la optimización de la dotación factorial de cada socio, la explotación de sus potencialidades para mejorar la posición relativa de la región y su consiguiente inserción en los mercados internacionales a partir de la generación de sistemas de innovación regionales.

Cambiar el rumbo que la mayoría de los países de América Latina han tenido a lo largo de todo el siglo XX, aquel de proveedor de materias primas y bienes basados en recursos naturales, requiere de una expertise técnica y profesional –en donde especialización y complementariedad productivas se forjen mediante la instrumentación de matrices insumo-producto regionales– pero por sobre todo, de una profunda voluntad política. Voluntad que deberá traducirse en algún tipo de acuerdo formal apoyado con fondos específicos; o sea, fondos estructurales y para los encadenamientos productivos que pongan en el centro de la agenda una cuestión fundamental como es apoyar el desarrollo allende las fronteras (y no sólo crear comercio) a la vez que se fomenta una mayor convergencia en el medio de las divergencias.