Por qué los impuestos aumentan la desigualdad en América Latina

Buenos Aires, 14 de julio de 2014.- América Latina está entre las regiones que menos recauda en términos impositivos. Con un promedio de 20,7% del PIB, está por debajo del África Subsahariana, Estados Unidos, la Unión Europea (UE) y la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), que agrupa a los países más desarrollados.

Sólo dos estados de la región tienen una mayor presión tributaria que la media de la OCDE, que es de 34,1%: Argentina (37,1%) y Brasil (36,3%). Ninguno alcanza el promedio europeo, que ronda el 39% del PIB.

"Brasil, Argentina y Uruguay tienen presiones tributarias parecidas o mayores a las de la OCDE. Los aportes a la seguridad social son bastante mayores a los del resto de los países de la región, y los ingresos de los estados o gobiernos provinciales aportan 3 o 4 puntos del PIB, lo que hace la diferencia", explica Miguel Pecho, director de Estudios Impositivos e Investigaciones del CIAT (Centro Interamericano de Administraciones Tributarias), consultado por Infobae.

"Además -continúa-, hay impuestos que no existen en otros lados, como la carga a las exportaciones en Argentina. Tienen una estructura tributaria más gravosa y, por lo tanto, con un rendimiento mayor".

El panorama es muy distinto en la mayor parte de la región, principalmente en Centroamérica, donde el fisco tiene niveles irrisorios de recaudación. Guatemala, con 12,3%, y República Dominicana, con 13,5%, están en el extremo. Venezuela, que aparece casi en el mismo nivel (13,7%), es un caso especial, porque tiene enormes ingresos fiscales no tributarios gracias a la exportación de petróleo.

Además de recaudar poco, los países de América Latina lo hacen de forma inequitativa. En la Unión Europea, por ejemplo, los impuestos directos representan 16,1% del PIB, contra 11,7% de los indirectos.

Los directos son los tributos que se aplican sobre los contribuyentes de acuerdo a su patrimonio. En cambio, los indirectos no gravan a las personas, sino lo que consumen, y no diferencian según sus ingresos. El IVA es el tipo más conocido.

En América Latina la relación se da a la inversa que en Europa. Los impuestos directos representan 5,4% del PIB, contra 9,6% de los indirectos.

Un sistema tributario que favorece la desigualdad

"América Latina está entre las regiones que más recauda en impuestos al consumo, pero entre las que menos en impuestos a las ganancias. En IVA está al nivel OCDE, pero en renta personal, que es el de mayor impacto redistributivo, está muy por debajo", dice el economista Juan Pablo Jiménez, oficial de Asuntos Económicos de la CEPAL, en diálogo con Infobae.

En promedio, la región recauda 6,3% de su PIB a través del IVA, sólo 0,3 puntos menos que la OCDE. Los más gravosos son Uruguay y Argentina (8,7%), y Brasil (8,5%).

"Si el impuesto más importante es el IVA hay un problema, porque no es el más progresivo. Muchas publicaciones demuestran que es muy regresivo porque es lo mismo que compre un pobre o un rico. Pero más allá del IVA, el tema es cómo funciona el impuesto sobre la renta", dice Pecho.

"En tributos a la renta personal -dice Jiménez-, América Latina recauda en promedio 1,4% del PIB, contra 8,4% de la OCDE. En en el que se aplica a sociedades, el promedio de la región es de 3,4% del PIB, contre 2,9% de la OCDE. Se da la paradoja de que la composición del impuesto a la renta en la región sea de 70% sobre las empresas y 30% sobre las personas, mientras que en las OCDE es al revés, 30% sobre las empresas y 70% sobre las personas".

Considerando la totalidad del impuesto a las ganancias, la OCDE captura el 11,4% del PIB, más del doble que América Latina, que está en un 5,2 por ciento. Los que más se acercan a la media de los países desarrollados son Chile (8,3%), Perú (7,7%) y Brasil (7,3%). En peores condiciones se encuentran Paraguay, República Dominicana y Guatemala, que recaudan menos de 3,5 por ciento.

"Lo que también debilita el músculo redistributivo es lo bajo del impuesto a la propiedad, que incluye el inmobiliario, el automotor y a la herencia. Estos tributos no llegan a representar un punto del PIB en la región, mientras que en la OCDE son casi dos puntos", agrega Jiménez.

Efectivamente, el promedio de la OCDE en tributos a la propiedad, de 1,8% del PIB, duplica al de Latinoamérica, 0,9 por ciento. Pero algunos países de la región superan ampliamente las dos marcas, como Argentina (3,3%), Brasil (2,1%) y Colombia (2%).

Con un impuesto a las ganancias personales en niveles altos, lo que podría ser potencialmente favorable a una redistribución del ingreso, también se pueden generar efectos perversos. Las rentas incluyen tanto lo que se percibe como salario, como los ingresos por acciones y otras inversiones de capital. Si todo el peso del tributo recae sobre los asalariados, aún cuando haya progresividad se va a terminar favoreciendo la desigualdad.

"En muchos países de América Latina se transformó en un impuesto al trabajo, porque es muy fácil cazar leones en la jaula. En Argentina se da el caso inédito de que los sindicatos tomen la bandera de la lucha contra el impuesto a las ganancias. Para que sea equitativo, habría que gravar las rentas de capital en forma adecuada, teniendo en cuenta que los que perciben más ingresos de capital son los que más recursos tienen", dice Jiménez.

Algunos países han intentado corregir las deficiencias del sistema tributario. Un ejemplo es el de Uruguay, que en 2007 realizó una ambiciosa reforma. "No apuntaba a recaudar más -continúa Jiménez-, sino a hacerlo de forma más igualitaria. El país no tenía impuesto a la renta personal, entonces se estableció un tributo de dos alícuotas, una para los ingresos salariales, y otra para los de capital".

Chile es otro ejemplo. El Gobierno está negociando con la oposición la realización de una profunda reforma tributaria que le permita al estado recaudar más y que, al mismo tiempo, contribuya a reducir la desigualdad.

"En muchos países el problema ha sido creer que se podía sostener un estado de bienestar que provea salud, educación y seguridad, con sistemas tributarios muy débiles. Si uno mira la serie histórica 1945 - 2012 en América Latina, más del 80% de los resultados fiscales son deficitarios. Nosotros insistimos en la necesidad de avanzar en un pacto fiscal, que las sociedades se pongan de acuerdo sobre qué estado quieren y cómo financiarlo. No se puede tener una recaudación a lo Guatemala, y aspirar a tener un estado de bienestar a lo Noruega. Eso es imposible", dice Jiménez.

"Hay que discutir la racionalidad de los impuestos, porque tener una estructura desequilibrada no sirve. Por eso es necesario un pacto fiscal que atienda la necesidad de mayor equidad, pero sin perder eficiencia y estabilidad. Son los tres objetivos que perseguiría", agrega.

El impacto del sistema tributario

"No importa sólo la carga -dice Jiménez-, sino la composición y la estructura, que es lo que puede potenciar o neutralizar el impacto económico del sistema tributario en términos de eficiencia, de estabilidad y de equidad".

El impuesto a la renta es el más directo de todos y el de mayor impacto redistributivo. Pero tiene dos variantes, el que se aplica directamente sobre las personas y el que recae sobre las empresas.

La verdadera potencialidad para generar equidad se encuentra en el primero, porque el otro, al aplicarlo sobre las empresas, podría eventualmente trasladarse a los precios. Así, lo terminarían pagando los consumidores.

"No es lo mismo hablar de progresividad que de capacidad redistributiva -dice Jiménez. Lo primero tiene que ver con la estructura de alícuotas, que se paguen más impuestos a medida que se sube en la escala de ingresos. Los tributos a la renta son muy progresivos, porque se grava más al que más tiene".

Pero otra cosa es que esa estructura progresiva tenga un impacto redistributivo real. Para eso se calcula el coeficiente de Gini, que sirve para medir la desigualdad, antes y después de aplicar el impuesto. Si el índice baja es porque el tributo sirvió para mejorar la distribución el ingreso, pero si es igual o más alto, es porque no.

"En muchos países de América Latina se mantiene igual o es levemente regresiva. Por eso se explica que en el campeonato mundial de la desigualdad la región gane tranquila. En los 90 había consenso en que no importaba tanto la estructura tributaria porque la redistribución se podía hacer a través del gasto, pero nosotros desde hace algunos años venimos enfatizando que el nivel de inequidad es tan alto que no nos podemos dar el lujo de empeorarlo a través del sistema tributario", dice Jiménez.

"Distintos organismos -dice Pecho-, como el FMI, sugieren hacer redistribución vía gastos antes que vía sistema tributario. Pero en Europa los impuestos se han usado incluso para hacer transferencias de un sector a otro, como un tributo negativo. La pregunta es qué combinación de impuestos y gastos termina mejorando los niveles de igualdad".