Washington, 17 de enero.- El Banco Mundial puso en contacto a Papua Nueva Guinea con Chile y Mongolia para que aprendiera a implementar políticas y a crear instituciones de gestión que salvaguarden y gestionen los ahorros inesperados provenientes de recursos minerales, logren la estabilidad fiscal a largo plazo y aborden las acuciantes necesidades sociales y de infraestructura. Con financiamiento de la Unidad de Intercambio de Experiencias Sur-Sur, altas autoridades del Gobierno de Papua Nueva Guinea participaron en el Foro Internacional sobre Fondos Soberanos de Inversión en China, realizaron videoconferencias con Mongolia y se trasladaron en viaje de estudio a Chile.

Países proveedores: Chile, Mongolia

País receptor: Papua Nueva Guinea

Temas: Energía y minería, finanzas

Fuente de financiamiento: Unidad Sur-Sur

Monto de financiamiento: US$80 000

Fecha de inicio: 1 de enero de 2011

Fecha de finalización: 30 de abril de 2012

“Se obtuvo mucho de la visita a Chile, desde la perspectiva de todos los organismos participantes”, dijo un funcionario del Departamento del Tesoro de Papua Nueva Guinea. “Poder reunirnos en persona con las contrapartes nos dio mucha más idea sobre cómo crear el Fondo Soberano de Inversión (FSI), especialmente los marcos y la estructura de gestión, las reglas de funcionamiento, y nos ayudó mucho con el proceso administrativo del fondo”.

El intercambio ayudó a establecer una coalición amplia para aplicar las enseñanzas aprendidas en una enmienda constitucional en Papua Nueva Guinea para mejorar el FSI. La experiencia de Chile cambió la perspectiva de los funcionarios papúas sobre cómo diseñar dicho fondo. Adquirieron conocimientos sobre la estructura de gestión y las reglas de funcionamiento y comprendieron la ventaja de limitar su mandato a la estabilización y el desarrollo. Las autoridades también aprendieron a gestionar los ahorros provenientes de los recursos minerales y los fondos de estabilización, a establecer reglas sobre los retiros que sean coherentes con la sostenibilidad fiscal a largo plazo y a garantizar un rendimiento óptimo al tiempo que se minimizan los riesgos cambiarios. En definitiva, esto conducirá a utilizar los ingresos de recursos naturales de Papua Nueva Guinea para resolver necesidades sociales y de infraestructura.

Contexto estratégico

Objetivos de fortalecimiento de la capacidad: Eficiencia de los instrumentos de políticas.

Papua Nueva Guinea cuenta con abundantes depósitos de recursos naturales, como petróleo, oro y cobre, que son también las principales exportaciones del país. La gestión macroeconómica del Gobierno mejoró considerablemente durante el auge de los productos básicos de 2004-08, lo que ayudó a la economía a superar relativamente bien la crisis económica mundial que vino posteriormente. Sin embargo, al igual que otras economías que dependen demasiado de los recursos minerales, Papua Nueva Guinea sufre el efecto negativo de la volatilidad de los precios de los productos básicos. Además, los encargados de formular políticas de nivel superior no conocían las mejores prácticas mundiales para gestionar recursos minerales, reducir la volatilidad económica inducida por los productos básicos y mantener una disciplina fiscal general. Los ahorros inesperados que obtuvo el país por las exportaciones de recursos minerales no se han gestionado adecuadamente, puesto que se colocaron en más de 20 cuentas fiduciarias inseguras y de bajo rendimiento. Estas cuentas están denominadas en la moneda local —la kina— y tienen una tasa de interés muy baja. El hecho de que los bancos comerciales tengan la mitad de las cuentas complica los esfuerzos de protección y conduce a pérdidas fiscales netas para el Gobierno.

Mientras tanto, Chile ha implementado una diversificación controlada de su economía, por lo que ya no depende únicamente de los recursos naturales. También ha gestionado sus recursos mineros para reducir la volatilidad, optimizar las ganancias, aumentar la estabilidad fiscal y distribuir los beneficios entre la población general. Con el financiamiento de la Unidad de Intercambio de Experiencias Sur-Sur, el Banco Mundial puso en contacto a encargados de la formulación de políticas, personal de organismos de gestión económica y grupos de estudio y representantes de ONG de Papua Nueva Guinea con sus contrapartes de Chile y con autoridades de muchos otros países con experiencia en la gestión de ahorros inesperados, a fin de aprender las mejores prácticas de gestión macroeconómica e institucional de los ingresos de recursos naturales.

Descripción

Instrumentos del intercambio:

Conferencias

Diálogos

Viaje de estudio

El intercambio de conocimientos incluyó videoconferencias, una conferencia en China y un viaje de estudio a Chile. En mayo de 2011, altas autoridades del Gobierno de Papua Nueva Guinea participaron en el Foro Internacional sobre Fondos Soberanos de Inversión [i] en Beijing. En la primera sesión se presentó una reseña de los acontecimientos macroeconómicos y de los mercados de capital recientes que son pertinentes para la inversión y la asignación de bienes mundiales. También se presentó información sobre repercusiones de las políticas en los FSI como resultado de la difícil situación posterior a la crisis financiera. En la segunda sesión se analizaron en más detalle las inversiones del FSI a largo plazo y se destacaron los problemas del comportamiento procíclico de los inversionistas y la extrema sensibilidad a la volatilidad a corto plazo. En el resto de las sesiones se abordaron reformas regulatorias y regímenes de inversión desde las perspectivas de los inversionistas y de los receptores. El evento permitió que las autoridades de Papua Nueva Guinea mantuvieran reuniones accesorias con sus pares de los demás países participantes para aprender sobre marcos sólidos para la gestión de ingresos considerables provenientes de los recursos naturales.

El intercambio continuó con una serie de videoconferencias con autoridades del Departamento de Finanzas de Mongolia y personal del Banco de la oficina de Ulaanbaatar. Mongolia estaba en medio del proceso de resolución de los mismos desafíos que Papua Nueva Guinea quería abordar.

“Las conversaciones con las autoridades de Mongolia nos sirvieron para la redacción de la carta orgánica y todo lo que respecta a la estructura de gestión y las estrategias de inversión, la mayoría de los aspectos jurídicos del Fondo”, dijo un funcionario del Departamento de Planificación Nacional de Papua Nueva Guinea. “Los temas discutidos en las videoconferencias se dieron a conocer mediante las reuniones de los grupos de trabajo técnicos. También resultaron útiles para determinar cómo se puede asociar la utilización de los fondos con las necesidades de desarrollo”.

En julio de 2011, 12 autoridades de alto nivel de Papua Nueva Guinea se trasladaron a Santiago de Chile en el marco de un viaje de estudio de una semana. Las visitas incluyeron un programa intensivo de reuniones con autoridades que participan en las distintas cuestiones relativas al FSI chileno, incluidas su preparación, las comunicaciones de políticas y las operaciones diarias. Las autoridades también participaron en sesiones específicas para analizar la aplicabilidad de lo que habían aprendido en Papua Nueva Guinea. Un asesor de Papua Nueva Guinea proveniente del Gobierno australiano, abocado a la labor relativa al FSI, también se unió a la misión para garantizar que su asesoría y las enseñanzas aprendidas durante el intercambio de conocimientos fueran complementarias, lo cual amplió su exposición a estas cuestiones y reforzó su actual integración en el Gobierno de Papua Nueva Guinea.

La experiencia de Chile cambió la perspectiva de los funcionarios papúas sobre cómo diseñar un FSI. Adquirieron conocimientos sobre la estructura de gestión y las reglas de funcionamiento y comprendieron la ventaja de limitar su mandato a la estabilización y la gestión.

Para compartir las enseñanzas recogidas, los delegados de Papua Nueva Guinea hicieron presentaciones y distribuyeron resúmenes entres sus colegas cuando regresaron.

Resultados

Resultados intermedios en materia de capacidad:

Aumento de los conocimientos y de las capacidades

Mayor consenso y trabajo en equipo

Conocimientos prácticos

Mayor sensibilización

El intercambio de conocimientos ayudó a las autoridades del Gobierno de Papua Nueva Guinea en la preparación de una ley orgánica —una enmienda constitucional— para el FSI. A través de la exposición personal a las experiencias de otras economías emergentes, los miembros clave del grupo de trabajo técnico del FSI entendieron cómo se prepara este tipo de fondos y cómo se administran los ahorros inesperados. El Parlamento de Papua Nueva Guinea aprobó la ley principal y continuó trabajando en los detalles de la legislación, las regulaciones y los acuerdos de administración de respaldo.

Durante la visita a Chile, los delegados papúas aprendieron estrategias que utilizaron posteriormente para mejorar en forma considerable la solidez del FSI. Esta experiencia cambió la perspectiva de las autoridades papúas sobre cómo diseñar el FSI y limitar su mandato a la estabilización y el desarrollo, para garantizar de esa manera un trabajo más enfocado y mayor transparencia sin exceso de politización. También aprendieron las mejores prácticas para establecer la estructura de gestión, las reglas de funcionamiento y el proceso administrativo.

El intercambio garantizó la creación de una coalición más amplia para aplicar las enseñanzas aprendidas en el nuevo marco del FSI. También respaldó cambios de políticas en las estructuras institucionales para salvaguardar y administrar los ahorros provenientes de los recursos minerales y los fondos de estabilización. Estas son algunas de las medidas ejecutadas: determinar reglas de retiro coherentes con la sostenibilidad fiscal a largo plazo, garantizar rendimientos óptimos y minimizar los riesgos cambiarios, y usar los ingresos derivados de los recursos naturales para abordar necesidades sociales y de infraestructura mientras se genera apoyo público para lograr una estructura sostenible a largo plazo para el FSI.

Impacto a largo plazo

El intercambio mejoró el respaldo proporcionado por el principal asociado en la tarea de desarrollo de Papua Nueva Guinea: el Gobierno de Australia. Las actividades coincidieron con exámenes internos del programa de asesoría de Australia que llevaron al país a considerar una serie más amplia de experiencias internacionales para resolver los desafíos de políticas de Papua Nueva Guinea. Dados los considerables recursos que proporcionó Australia, es probable que este cambio continúe mejorando la administración de los ingresos provenientes de los recursos naturales de Papua Nueva Guinea, al tiempo que garantiza que el país se beneficiará de otros intercambios sur-sur en distintas esferas.

Enseñanzas para un intercambio de conocimientos eficaz

Los intercambios de conocimientos pueden tener un mayor impacto si se combinan con otros instrumentos. En este caso, el intercambio, combinado con el análisis de políticas y el respaldo del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Gobierno de Australia, realizó una contribución muy significativa al FSI.

Los intercambios de conocimientos tienen más éxito si pueden garantizar una elevada aceptación del Gobierno, como sucedió en este caso, ya que las enseñanzas aprendidas se utilizaron para la formulación de políticas.

Los intercambios de conocimientos constituyen una herramienta útil para que los asociados en el desarrollo respalden a los encargados de la formulación de políticas. Los especialistas del país conocen las instituciones nacionales formales e informales mucho mejor y pueden aplicar las enseñanzas aprendidas con mejores resultados que los expertos internacionales que conocen los problemas pero no el contexto.