Para la CEPAL es un honor que mucho se aprecia el haber sido invitada a esta XXV Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano del SELA y el poder dirigirles la palabra en  este Panel sobre “Opciones de América Latina y el Caribe frente a la Crisis Financiera Internacional”. El Secretario General de las Naciones Unidas, Sr. Kofi Anan, no ha podido hacerse presente, pues lo han retenido tareas impostergables de la Sede que requieren su presencia,  pero me ha encargado muy especialmente traerles su saludo y sus augurios de éxito. Del mismo modo, también envía sus mejores deseos el Sr. José Antonio Ocampo , el Secretario Ejecutivo de la CEPAL.

 

Los organizadores de este Panel sobre Opciones de América Latina y el Caribe frente a la Crisis Financiera Internacional han encontrado oportuno que la CEPAL diera una muy apretada síntesis de su visión de la actual coyuntura,  para contribuir a que en esta sesión inicial quede pintado, si así se lo quiere ver, el telón de fondo contra el cual se desarrollarán los debates. Voy a recurrir para ello a los resultados de nuestras últimas investigaciones y trabajos, así como a presentaciones de la Secretaría Ejecutiva. Comenzaré aludiendo a la actual coyuntura en lo social y después en lo específicamente económico, para ver cómo nos encuentra la crisis, y me referiré finalmente a nuestra visión sobre la situación y funcionamiento del sistema financiero internacional.

 

El Panorama Social de América Latina 1998, que la CEPAL hizo público a comienzos de este año,  contiene un completo balance de los logros de la región en el área social en la década de los noventa, pero también de los estancamientos y retrocesos.   El avance más importante es, sin duda, la reducción de la pobreza. La proporción de hogares pobres se redujo del 41% en 1990 al 36% en 1997. Debe anotarse, sin embargo, que aun con esta mejoría la región ni siquiera logró retornar a los niveles relativos de pobreza que tenía en 1980, antes de la crisis de la deuda: en efecto, dicha proporción era entonces del 35%. Consecuentemente,  el número absoluto de pobres no se ha reducido, y se mantuvo durante los 90 en torno a 200 millones de latinoamericanos, cifra que excede en mucho la de 136 millones de pobres de 1980. Aunque la mayoría de la población pobre de la región reside hoy en las áreas urbanas, la pobreza y, especialmente, la indigencia han tendido a mantenerse en niveles relativamente más altos en las zonas  rurales.

 

La principal razón de la disminución en los niveles de pobreza durante los 90  es el crecimiento económico. Por este motivo, Chile, la economía más dinámica de la región durante la década, ha registrado los mayores avances en este frente: trece puntos porcentuales. No hay, sin embargo, una asociación mecánica entre alto crecimiento y reducción de la pobreza. Esta relación sólo es fuerte cuando el crecimiento está acompañado por una creación dinámica de empleo en actividades de alta productividad, patrón que ha estado ausente en la mayoría de los países de la región. Por esta razón,  el crecimiento económico no se ha traducido en una reducción proporcional de la pobreza. En cambio, algunos países han logrado avanzar en reducir la pobreza gracias a una eficaz canalización de transferencias provenientes del sector público hacia los hogares pobres y al freno a los procesos de hiperinflación, que golpean considerablemente a la población de menores ingresos. El caso más destacado es Brasil, donde la combinación de estos dos factores se reflejó en una caída de doce puntos porcentuales de la pobreza. 

 

Otro avance substancial ha sido el aumento del gasto público social. En su conjunto, dicho gasto se elevó del 10.1% del Producto Interno Bruto (PIB) en 1990 al 12.4% en 1997. Tres cuartas partes de los países lograron, con ello, superar el nivel de gasto social por habitante anterior a la crisis de la deuda. Más de la mitad del aumento se ha destinado, además, a las áreas del gasto con mayor impacto redistributivo: educación, salud y asistencia social. Los mayores beneficios de esta política se observarán en el largo plazo, ya que existe una relación entre acumulación de capital humano y crecimiento con equidad.

 

A diferencia de las variables anteriores, la distribución del ingreso no muestra ninguna tendencia consistente a la mejoría. De hecho, el número de países con retroceso en esta área es superior al de aquellos donde ha habido avance.  Esto es, por supuesto, motivo de gran preocupación ya que América Latina  es  la región del mundo con mayores niveles de desigualdad.

 

La desigualdad que caracteriza a América Latina refleja, entre otros,  factores educativos, patrimoniales y ocupacionales. En cuanto al  primero, educación, ha habido importantes esfuerzos nacionales, que ya han empezado a dar frutos.  En los otros dos frentes, el patrimonial y el ocupacional, ha habido estancamiento o retroceso. Esto último es claramente así en materia de empleo.  Como lo señala el Panorama Social, la década se ha caracterizado, en efecto, en casi todos los países de la región, por tres fenómenos, interrelacionados y preocupantes: un aumento en el desempleo abierto, una baja generación de puestos de trabajo en sectores de alta productividad y un aumento en la brecha de remuneraciones entre las ocupaciones de mayor y las de menor productividad.

 

La desaceleración económica que se experimentó en 1998 y la recesión que, en conjunto, enfrenta actualmente América Latina, indican que el siglo se cerrará en medio de difíciles tensiones en el frente social. El deterioro en el mercado de trabajo es el efecto más directo de la crisis, y,  dada la conexión entre crecimiento y pobreza, es probable que haya incrementos de pobreza.  La superación de la "brecha de la equidad", como la denominó la CEPAL hace un par de años, seguirá siendo, al iniciarse el nuevo siglo, la gran tarea pendiente de América Latina.

 

El  "Estudio Económico de América Latina y el Caribe" que anticipó la CEPAL hace unos dos meses y que ahora está disponible en su versión completa, contiene un análisis de los efectos que ha tenido la reciente crisis sobre los países de la región.  Los efectos de la crisis internacional que se desencadenó en Asia a mediados de 1997 terminaron siendo, a la larga, mucho más profundos de lo que consideraron inicialmente todos los analistas.  Como conjunto, la región entró en recesión en el segundo semestre del año pasado y continuó en dicha situación durante el primer semestre de 1999.  Debido al peso de la recesión del primer semestre, no habrá crecimiento en la región en el conjunto del año, y podría experimentarse, más bien, una pequeña caída.

 

Sin embargo, durante ya varios meses ha habido signos de normalización más o menos generalizados, que permitirán una recuperación durante el segundo semestre.  Hay, en efecto, signos positivos asociados a la renovación de los flujos de capital, desde el segundo trimestre, y a la fuerte disminución de las tasas de interés internas en varios países, aunque no del crecimiento de las exportaciones.  Este sigue estando muy afectado por la caída de los precios de muchas materias primas y por la caída del comercio en dos de los grandes bloques de integración de la región; el Mercosur y la Comunidad Andina.  El freno al crecimiento del comercio en estos dinámicos procesos de integración es, sin duda, uno de los mayores costos de la crisis.

 

Este panorama global oculta, por supuesto, situaciones muy diferentes.  En general, la sorpresa más positiva será, al igual que en 1998, el desempeño de aquellos países impulsados por las exportaciones a la dinámica economía de América del Norte y  con menor dependencia de los flujos de capitales más volátiles, como es el caso en Centro América y algunos países del Caribe.    Las economías más dinámicas serán República Dominicana y Costa Rica, dos economías pequeñas.  Entre las grandes, México mostrará un desempeño mucho mejor que las economías sudamericanas.  Esto indica, por lo demás, que la recesión se ha concentrado en América del Sur.  Las tasas negativas, en grado variable, aparecen en general en todas las economías sudamericanas, con la excepción de Perú y Bolivia, que experimentarán crecimientos moderados.

 

¿Qué hemos aprendido de esta crisis?  Primero, que nuestras economías siguen siendo muy vulnerables frente a un mercado internacional  de capitales altamente volátil.  A nivel internacional, se han mejorado los instrumentos para manejar las crisis, pero los avance son todavía insatisfactorios.  El sentido de complacencia que parece haberse apoderado de los principales actores internacionales en este frente es preocupante, porque reducirá los esfuerzos dirigidos a mejorar una arquitectura financiera internacional que durante la crisis se identificó como el factor principal en la inestabilidad de la economía mundial.  A nivel interno, ha quedado claro que durante el proceso de reformas no se actuó lo suficiente como para reducir la volatilidad frente a los ciclos de capital y, en especial, para evitar los excesivos ingresos de capital y la expansión insostenible del gasto durante los períodos de euforia financiera.  En esta materia, hay avances (todavía insuficientes) en materia de gasto público, pero no de gasto privado, que tiende todavía a crecer excesivamente durante los períodos de euforia.  Este es un tema sobre el cual la CEPAL ha llamado la atención en forma insistente y que es necesario enfrentar decididamente en el futuro.

 

¿Cómo se comporta el contexto financiero internacional en el que nuestra región se mueve?   La crisis financiera internacional que se inició en Asia hace dos años,  terminó propagándose con fuerza hacia América Latina.  Aunque el retorno de algunos países latinoamericanos en el segundo trimestre de 1999  al mercado ha sido más rápido que después de los episodios de octubre de 1997 y agosto de 1998, las condiciones del mercado distan mucho de haberse normalizado: los costos del endeudamiento siguen siendo elevados y la disponibilidad de fondos, escasa. Estamos seguros de que la inestabilidad financiera tendrá nuevos episodios, como los hubo también antes de la crisis asiática, como el del “tequila” de 1994, para sólo mencionar uno cercano en el tiempo.

 

Volatilidad y contagio han sido los términos favoritos a través de los cuales los analistas han descrito los dos elementos centrales del comportamiento del mercado financiero durante las crisis.   La primera expresión, “volatilidad”,  señala la tendencia del mercado a experimentar ciclos agudos de auge y pánico financiero, donde tiende a crecer, primero, y a contraerse, después, más allá de lo que justifican, en uno y otro caso, los llamados factores fundamentales de las economías. El segundo término, contagio, (y quizás deberíamos decir “contagio injustificado”), manifiesta la incapacidad del mercado de discriminar adecuadamente entre los distintos tipos de prestatarios y su tendencia a propagar ampliamente auges y caídas.

 

Para manejar la inestabilidad financiera, a nivel nacional, se han establecido, en particular desde los años treinta, un complejo conjunto de instituciones, que actúan tanto como mecanismos preventivos, como de intervención eficaz para evitar los efectos desestabilizadores de las crisis. Esta “red de seguridad financiera”, como también se la ha denominado, incluye las funciones del banco central como prestamista de última instancia, la regulación y supervisión financiera, mecanismos de intervención del Estado para evitar la quiebra desordenada de los intermediarios financieros, los sistemas de seguros de depósitos  etc.  Aún cuando esta red a nivel nacional no siempre evita que ocurran crisis,  ha servido, sin duda, para evitar las manifestaciones más caóticas, como los colapsos financieros que experimentaron muchos países en el siglo pasado y en éste,  hasta los años treinta.

 

Existe creciente consenso en que la frecuencia cada vez mayor de crisis financieras internacionales que ha vivido el mundo en las últimas décadas demuestra la ausencia de un desarrollo institucional  comparable a nivel  internacional.  Es decir, la frecuencia y magnitud de estas perturbaciones refleja la enorme asimetría que existe entre un mundo financiero internacional  cada vez más sofisticado, pero inestable, y las instituciones que lo regulan. El mundo carece, en pocas palabras, de instituciones apropiadas para la globalización financiera.

 

Este hecho viene siendo reconocido cada vez más en las discusiones internacionales. A lo largo de ellas han surgido ya además  algunos consensos importantes,  que se reflejan en los pronunciamientos del Grupo de los Siete, de los Jefes de Estado y de Gobierno de nuestra región, del Fondo Monetario y de otros organismos internacionales, incluido un documento relativamente reciente de los organismos económicos y sociales de Naciones Unidas, en cuya elaboración la CEPAL tuvo el papel de coordinador.  Existe,  por empezar, consenso sobre la necesidad de mantener políticas expansionistas en los países industrializados, mientras subsista la incertidumbre financiera actual, y de disponer de financiamiento contingente para apoyar a las economías en crisis antes y no después de que el nivel de reservas internacionales alcance niveles críticos.

 

Hay también un acuerdo básico sobre la conveniencia de mejorar la información, de concertar códigos de conducta internacionales en diversas áreas y de mejorar la supervisión y regulación prudenciales a nivel global.

 

No menos importante, hoy se reconoce en forma amplia que la liberalización de la cuenta de capitales debe ser ordenada y cautelosa, especialmente en lo que tiene que ver con flujos de corto plazo, que debe tener como prerrequisito eficaces mecanismos de regulación y supervisión prudencial a nivel nacional, y que cualquier ordenamiento internacional en este frente debe mantener salvaguardias para enfrentar coyunturas difíciles.  Por último, existe un amplio consenso sobre la necesidad de fortalecer las redes de protección social, para evitar los efectos nocivos de los procesos de ajuste sobre grupos más vulnerables de la sociedad.

 

Al lado de  éstos y otros  importantes consensos, existen, sin embargo, múltiples discrepancias, algunas de decisivo interés para los países en desarrollo. La primera y más importante se refiere al financiamiento de los mecanismos de contingencia. Los periódicos aportes de las naciones industrializadas al FMI o a créditos de contingencia específicos han demostrado ser un mecanismo lento e incierto de financiamiento. Es necesario diseñar instrumentos mucho más confiables en términos de su eficacia para responder con rapidez a las demandas adicionales de liquidez en épocas de crisis. El uso activo de los derechos especiales de giro con este propósito sería, sin duda, muy apropiado. La creación de dichos derechos durante los períodos de crisis podría incluso acompañarse con su destrucción automática durante los períodos posteriores de recuperación, incluyendo de esta manera un ingrediente anticíclico en el  manejo de la liquidez internacional.  Pero esto, que es del más alto interés para los países en desarrollo, no concita aprobación unánime.

 

El otro tema de polémica es el de la condicionalidad de los apoyos financieros de contingencia, en particular la  condicionalidad del Fondo Monetario Internacional.  Asimismo,  mientras no existan un ordenamiento adecuado y, muy especialmente, un marco regulatorio apropiado a nivel internacional para prevenir las crisis, y reglas claras de acceso a recursos contingentes en cantidades apropiadas, los países en desarrollo deben, a nuestro juicio, mantener la autonomía del manejo de la cuenta de capitales, pero esto es también motivo de discrepancias.

 

La coyuntura actual brinda, además,  una valiosísima oportunidad para repensar el papel de instituciones financieras de carácter regional y subregional. Estamos convencidos de que  un orden financiero internacional  que incluya una  red de fondos de reservas y bancos de desarrollo regionales y subregionales, y no solo unos pocos organismos globales,  no sólo contribuiría a la estabilidad económica internacional sino también a una situación más equitativa a nivel mundial.  El debate sobre esto,  sin embargo, apenas está comenzando.

 

Finalmente,  es conveniente recordar que la atención que  –por fuerza- ha  atraído el tema del financiamiento para enfrentar crisis, no debería menoscabar la atención que se preste al financiamiento para el desarrollo como tal. Es necesario quebrar la tendencia que ha tenido la ayuda para el desarrollo de origen bilateral,  que ha descendido de 0.35 % del PBI de los países industrializados en los años ’80 a 0.22 % en 1998. Es también necesario mantener un ritmo alto y estable de crecimiento del crédito multilateral para la inversión productiva de largo plazo.  Esto es decisivo no sólo para los países más pobres sino también para países de ingreso medio, especialmente los de tamaño más reducido, que no tienen fácil acceso a los flujos privados.

 

 

Tornando a los escenarios nacionales, la  crisis ha hecho evidente que América Latina y el Caribe y el mundo en desarrollo, en general, siguen siendo muy vulnerables a los ciclos de financiamiento externo. Ello llama la atención, como es obvio, sobre la necesidad de contar también con mecanismos nacionales apropiados para manejarse  en forma eficaz frente a estos ciclos externos.  Déjenme terminar, por lo tanto, con una reflexión simple pero central sobre esta materia:   La importancia de cambiar el centro de atención de las autoridades, del manejo de las crisis hacia el manejo de las bonanzas, ya que las primeras son, en la mayoría de los casos, el resultado inevitable de bonanzas mal manejadas. Este postulado, que se aplica, por supuesto, a las instituciones internacionales, es válido con igual razón para las políticas nacionales.

 

La concentración de la atención en el manejo de las crisis ignora un hecho que debería ser evidente: que los grados de libertad de las autoridades nacionales son mayores en las bonanzas que en las crisis. Una bonanza caracterizada por la expansión excesiva del gasto público y privado genera inevitablemente un ajuste, cuya severidad es función del exceso de gasto precedente. Una sobrevaluación de la moneda basada en ingresos de capital transitorios o unos precios extraordinarios de los productos de exportación, da lugar a una fuerte presión sobre la tasa de cambio o las tasas de interés, una vez  que dichos fenómenos transitorios desaparecen.

 

Así las cosas, el reto fundamental para el manejo de la vulnerabilidad externa es diseñar instrumentos apropiados para administrar las bonanzas. Este tipo de instrumentos debe incluir, en primer término, mecanismos para esterilizar ingresos fiscales transitorios. Las experiencias parciales que se han venido acumulando en varios países de la región con fondos de estabilización de ingresos fiscales ligados  a la exportación de productos básicos deben extenderse al manejo de niveles transitorios de ingresos tributarios en general. Esto implica, por lo demás, que los objetivos fiscales deben fijarse, no en función del déficit fiscal corriente anual, sino de alguna medida de déficit estructural, como acontece en los países de la OCDE.

 

En el frente monetario y cambiario, el sistema de encajes sobre pasivos en moneda extranjera, que han venido utilizando con éxito algunos países, es un ejemplo de mecanismo para  mantener una buena estructura temporal de los pasivos y de moderar las presiones cambiarias y monetarias que se generan durante los períodos de bonanza.

 

Por cierto, me he concentrado, tal como lo requiere la agenda de la reunión, en tópicos financieros, pero va de suyo que concebimos los esfuerzos en este terreno como condición necesaria, no suficiente, para avanzar en la esfera de lo que la CEPAL llama "Transformación Productiva con Equidad", como estrategia enderezada al objetivo último de las políticas públicas, que es el de promover las oportunidades y el bienestar de la población.

 

 

Señor Presidente,

 

Nuestra región avanza, con grandes dificultades, por el camino del desarrollo económico con equidad social, pero las circunstancias globales externas, junto con abrir nuevas oportunidades  –como las que resultan de la expansión del comercio y de los flujos financieros- plantean nuevas amenazas y desafíos.  La cooperación entre los países latinoamericanos y caribeños, en sus múltiples formas posibles, comenzando por la discusión  y comparación de estrategias alternativas para enfrentar las crisis en cada país, como en el diálogo que hoy nos reúne,  pasando por la integración  y llegando quizá al aunamiento de esfuerzos para impulsar un orden financiero internacional más racional, más justo y más propicio para todos, la cooperación entre los países latinoamericanos y caribeños –digo- es uno de los activos intangibles más valiosos que posee la región. La Secretaría de la CEPAL sigue a disposición de Uds. para colaborar en lo que esté a su alcance para que ese activo se potencie y se utilice al máximo.   Quedamos a sus órdenes.

 

Nada más. Muchas gracias.